Александр Кондрашов: «Демократия без местного самоуправления невозможна»

В Украине стартовал процесс подготовки конституционных преобразований. По идее они должны кардинально изменить форму государственного устройства. Органы местного самоуправления ждут от реформы расширения реальных властных полномочий, четких принципов распределения финансовых потоков в пользу территориальных общин, самостоятельности в принятии решений относительно развития экономической, социальной, инфраструктурной сфер жизнедеятельности. Какой должна быть идеальная модель децентрализации? Насколько самодостаточны, перспективны, приемлемы для органов местного самоуправления, предлагаемые центральной властью механизмы взаимоотношений с регионами? Cвоим мнением по этому поводу поделился доктор наук по вопросам государственного управления, профессор кафедры Академии муниципального управления Александр Кондрашов.

— Президент Украины поставил перед Конституционной комиссией ряд задач. В частности, если говорить о децентрализации власти, Петр Порошенко считает, что в результате реформы органы местного самоуправления должны получить большие полномочия, которые обеспечат финансово-хозяйственную независимость территорий. Вместе с тем, за официальным Киевом останутся вопросы внешней политики, национальной безопасности и обороны государства. Как Вы считаете, какие именно полномочия должны получить местные власти для обеспечения реальной финансово-экономической независимости местных общин?

— Я бы перефразировал ваш вопрос. Так как итог Конституционной реформы относительно децентрализации будет целиком зависеть от того, что под понятием «независимости органов местного самоуправления» подразумевает центральная власть страны. Если изменения в Конституцию ограничатся исключительно инициативами правительства — отдать регионам право собирать и распоряжаться новыми налогами, в частности — на недвижимость, без изменения действующей жестко подчиненной Киеву административной модели управления во всех сферах жизнедеятельности — ни о какой независимости регионов речи быть не может. Местные власти не смогут собрать эти налоги по банальной причине отсутствия у населения денег, а вместе с тем центр продолжит вытягивать из местных бюджетов львиную долю заработанных средств, лишая региональную власть как финансовой, так и административной свободы для развития сел, городов, районов, областей.

Если под «независимостью» Президент имеет в виду реализацию принципов Европейской хартии местного самоуправления, а именно — внедрение принципа правовой, организационной, административной и финансовой автономии местных общин, тогда в Украине действительно появляется шанс. Шанс получить не только эффективную, перспективную модель территориально-экономического развития, но и стать на путь построения подлинной демократии в стране, в соответствии с европейскими стандартами. Ведь именно эти стандарты, как я утверждаю в монографии «Пути формирования и развития самодостаточных субъектов муниципального движения: европейские измерения и ориентиры», основываются на том, что демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему местного самоуправления. А демократичность политического режима в большинстве своем определяется широтой и глубиной предоставленных местным органам самоуправления властных и финансовых полномочий. Именно по таким стандартам сегодня живут и развиваются все страны Европы.

— Вы действительно считаете, что уровень развития демократии напрямую зависит от уровня развития местного самоуправления?

— Безусловно! Например, в тех странах, которые мы привыкли называть «развитыми западными демократиями» на протяжении многих лет сформировались собственные модели местного самоуправления. Скажем, модель самоуправления Великобритании отличается от французской системы. Даже численность общин самоуправления у них разная. Во Франции — 1,6 тысяч человек, а в Великобритании — 110 тысяч. При этом, все страны объединяет одно: политику институтов западной демократии во многом формирует практика местного самоуправления. Государственные институты власти не могут обходиться без них. Судите сами, более двух третей всех государственных функций в Дании выполняются на коммунальном уровне. При этом три четверти всех административных работников служат именно там.

— Имеет ли Украина исторические предпосылки для построения эффективной модели местного самоуправления?

— Я очень детально исследовал эту тему. И, пожалуй, не открою какой-либо тайны, если скажу о том, что первые ростки становления местного самоуправления в Украине появились еще в XIII веке и связаны с Магдебургским правом. Его суть заключалась в автономии городского населения от юрисдикции правительственных администраций, земель и княжеств. Жители территорий создавали свои общины, избирали бургомистров (мэров), судей, ратманов (депутатов местных советов) и так далее. И первым такое право на территории Украины получил в 1374 году Каменец Подол. Далее аналогичные права приобрели другие города, в том числе и Киев.

Стоит заметить, что Магдебурское право стало мощным инструментом влияния на организацию юридического и судебного устройства Запорожской Сечи. К сожалению, начиная с XIX века, система местного самоуправления в Украине была нивелирована или даже уничтожена.

Именно потому я и говорю о важности сегодняшнего конституционного процесса. Так как именно в наши дни Украина получила шанс возродить на новом качественном уровне систему местного независимого управления.

— В чем же конкретно должна заключаться эта система?

— Самое интересное заключается в том, что наши политики сегодня публично морщат лбы, пытаясь «изобрести велосипед» для поднятия собственных предвыборных рейтингов. На самом же деле, повторюсь, что все основные базисы внедрения и развития местного самоуправления прописаны в Европейской хартии. Этот документ гласит о том, что полномочия местных общин должны быть полными и исключительными, и не принадлежать одновременно другим органам власти. В рамках своих полномочий орган местного самоуправления должен иметь полную свободу действий для реализации собственных инициатив по любым вопросам жизнедеятельности территорий. Украина должна положить конец, в том числе, практике назначения губернаторов центральной властью. Они должны избираться наряду с мэрами. А функции представителей Киева в регионах — сводиться к контролю над деятельностью правоохранительных органов, координации работы местных властей во время военного положения либо чрезвычайных ситуаций. Губернаторы не должны по указке с верху вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность органов самоуправления — ветировать или навязывать местным советам те или иные решения, контролировать и распределять финансовые потоки. Помимо всего, в идеале, Украина должна прийти к созданию двухпалатного парламента, в котором палата региональных представителей получит исключительное право утверждения либо ветирования законодательных инициатив палаты представителей политических сил.

— Сегодня бытует множество прогнозов относительно оптимальных сроков завершения Конституционной реформы. В виду на происходящие в стране более чем бурные политические процессы, какой реальный дед-лайн предвидите Вы?

— Дед-лайн могут устанавливать те, кто руководит процессом. Я лишь могу сказать о том, что если бы соответствующие изменения были внесены в Конституцию сразу после Революции достоинства, сегодня мы бы не наблюдали за более чем бурными политическими процессами. Уверен и в том, что был бы урегулирован мирным путем и конфликт на Донбассе. Впрочем, лучше поздно, чем никогда. И я могу только приветствовать начало конституционного процесса децентрализации. Надеюсь также, что этот процесс придет к своему логическому завершению.

Сроки? О них говорить сложно. Однако если исходить из логики, я вполне разделяю точку зрения определенных политиков, которые утверждают, что новая Конституция должна вступить в силу до момента проведения местных выборов осенью 2015 года. Ведь если центральная власть действительно намерена передать широкие полномочия на места, то и депутатов мы должны выбирать по иным критериям. Проще говоря, грядущие выборы должны предоставить шанс реальным лидерам общественного мнения баллотироваться в депутаты местных советов и брать в свои руки ответственность за судьбу своих территорий. А для этого мы должны внести соответствующие изменения в закон о выборах депутатов местных советов, городских, сельских и поселковых голов, выработать прозрачную, понятную людям избирательную модель.

К сожалению, предлагаемая действующей властью система открытых партийных списков не отвечает запросам людей. Так как власть либо скрывает, либо сама пока не знает, какой именно из нескольких десятков существующих в мире вариантов избирательной системы по открытым спискам будет предложен украинцам осенью текущего года.

— Как вы можете прокомментировать мнение спикера Верховной рады Украины Владимира Гройсмана о том, что Украине стоит отказаться от тех положений Конституции, за которые государство по тем или иным причинам не может нести ответственности?

— Знаете, сегодня звучит множество мнений. В том числе — неконструктивных, недальновидных. Я понимаю логику некоторых политиков — если проблему трудно решить ее надо узаконить. Но разве от этого людям станет легче? Разве экономика пойдет в рост? Следуя подобной логике, завтра нам будут предлагать лечить головную боль методом гильотины. И зачем, в таком случае, нам вообще нужна Конституция? Проблем-то ведь у нас прибавляется с каждым днем все больше и больше! И в конце концов, от Основного закона могут остаться только титульные страницы. Ну а сели говорить серьезно, государство должно нести полную ответственность за свои действия, защиту гражданских прав и свобод, соблюдение Конституции. Без этого государственность невозможна.

Справка

Кондрашов Александр Николаевич

Автор 3 научных монографий («Промышленность в национальной инновационной системе Украины» (2005 г.), «Промышленная политика в Украине: теория, методология, практика управления» (2008 г.), «Пути формирования и развития самодостаточных субъектов муниципального движения: европейские измерения и ориентиры» (2013 г.) Член специализированного ученого совета, доцент кафедры государственного управления и местного самоуправления Академии муниципального управления, кандидат экономических наук, доктор наук по государственному управлению, заслуженный экономист Украины. Родился 12 августа 1974 года. Женат. Отец троих детей.